Beslutsunderlag för strategiska vägval

Inledning: så blir beslutsunderlaget ett stöd för strategiska vägval

Ett beslutsunderlag för strategiska vägval samlar den dokumentation som gör att resurser, organisation och arbetssätt kan bindas över tid. Det behöver inte vara en formell handling, men det ska visa vad som står på spel, vilka alternativ som finns, vad de innebär och hur de följs upp. Kvaliteten avgörs sällan av textmängden utan av om frågorna är rätt ställda och konsekvenserna synliga för beslutsfattaren.

Tre egenskaper återkommer när strategiska vägval går fel: otydlighet, kortsiktighet och bristande helhetsperspektiv. I granskningsrapporten Den regionala utvecklingspolitiken – svaga förutsättningar för ett effektivt samlat statligt agerande (RiR 2022:8, publicerad 13 april 2022) konstaterar Riksrevisionen att regeringens hantering av statens insatser inom regional utvecklingspolitik gett svaga förutsättningar för ett effektivt samlat statligt agerande. Problemen sammanfattas just som bristande tydlighet, långsiktighet och helhetsperspektiv. Det gör dem till praktiska krav på underlaget, inte till inledande vackra ord.

I offentlig sektor tillkommer att förvaltningspolitiken förändras över tid. Statskontoret beskriver i Förvaltningspolitik i förändring (11 juni 2019) att reformerna syftat till att effektivisera förvaltningen och dämpa utgiftsutvecklingen i den offentliga sektorn. Underlaget behöver därför vara robust nog att hålla även när styrning, organisation och finansieringsformer förändras.

Den här artikeln går igenom vad ett ändamålsenligt beslutsunderlag bör innehålla: en tydlig problembild, kartläggning av roller och beroenden, långsiktigt och helhetsorienterat upplägg, samlad bild av finansiering och analysresurser, hantering av rättsliga förutsättningar och digitalisering, konkreta exempel och en checklista.

Problembild: otydlig styrning och kortsiktighet försvårar vägval

Riksrevisionens övergripande slutsats i RiR 2022:8 är att regeringens hantering av statens insatser inom den regionala utvecklingspolitiken gett svaga förutsättningar för ett effektivt samlat statligt agerande för att nå politikens mål. På övergripande nivå handlar det, enligt rapporten, om bristande tydlighet, långsiktighet och helhetsperspektiv i regeringens styrning och organisering av statens insatser.

Riksrevisionen pekar på att bristerna får konsekvenser för samverkan mellan sektorer och förvaltningsnivåer, för utvärderingen av politikens samlade effekter och för regionernas förutsättningar att hantera det regionala utvecklingsansvaret. Rapporten konstaterar också att det påverkar genomförandet av regeringens nationella strategi för hållbar regional utveckling i hela landet 2021–2030. Konsekvenserna är alltså inte enbart administrativa utan träffar möjligheten att nå de mål som satts upp.

Kortsiktigheten beskrivs konkret: regeringens uppdrag till myndigheter, erbjudanden till regioner och utlysningar via myndigheter är ofta kortvariga och ges ibland med kort framförhållning. Finansieringen av det regionala utvecklingsarbetet sker till stor del med projektmedel över några år. Enligt Riksrevisionen leder det till en kortsiktighet och ryckighet som passar dåligt med samverkan över sektorer och nivåer, med regioners interna planering och processer och med möjligheterna till långsiktigt lärande.

Statskontoret beskriver ett liknande mönster på klimatområdet. I analysen Regeringens styrning av myndigheterna på klimatområdet konstaterar Statskontoret att myndigheterna uppfattar att deras roller och ansvar i huvudsak är tydliga och att de över lag har tillräcklig analyskapacitet för de uppdrag de tilldelas idag, men att regeringens styrning är alltför kortsiktig och otydlig för att myndigheternas kapacitet ska kunna utnyttjas fullt ut. Dessutom saknas en överblick över genomförda, pågående och beslutade insatser på området.

Två lärdomar för beslutsunderlaget följer av detta. För det första ligger problemet ofta i styrningen och i underlaget, inte i organisationen: Statskontoret bedömer att det inte behövs någon större omorganisering av myndigheterna på klimatområdet, utan föreslår i stället åtgärder som rör styrning, uppdrag och uppföljning. För det andra behöver underlaget synliggöra tidsperspektivet, eftersom korta projekt- och uppdragscykler systematiskt missgynnar samordning och långsiktigt lärande.

Tydliga roller, ansvar och samverkan mellan sektorer och nivåer

En kartläggning av aktörer, ansvar och beroenden är navet i ett beslutsunderlag för strategiska vägval. Riksrevisionen beskriver att många aktörer är viktiga i den regionala utvecklingspolitiken: regionerna har det regionala utvecklingsansvaret men är beroende av statens insatser inom många olika politikområden, och därmed av flera statliga myndigheter och departement. Samordning mellan sektorer och förvaltningsnivåer blir därför central i det regionala utvecklingsarbetet.

Ett grundläggande problem enligt Riksrevisionen är att det regionala utvecklingsansvaret inte är tydligt avgränsat, vilket försvårar samarbete mellan regioner och myndigheter. Det har kommit till uttryck inom flera områden som är viktiga i det regionala utvecklingsarbetet, såsom bredband, landsbygdsutveckling, hållbarhet, energi, arbetsmarknad och kompetensförsörjning. Förutsättningarna för samordning och samverkan brister, enligt rapporten, på både nationell och regional nivå.

Riksrevisionen pekar också på att myndigheternas samverkan med regioner i hög utsträckning beror på att det finns tydliga uppdrag, men att regeringen ofta är otydlig med sina förväntningar på myndigheterna och deras samverkan med regioner. Länsstyrelsernas roll i det regionala utvecklingsarbetet beskrivs som otydlig, vilket kan göra det svårt för länsstyrelserna att använda sin breda verksamhet för att stärka regionernas arbete på länsnivå.

Statskontorets klimatanalys ger en nyans: myndigheterna uppfattar själva sina roller och ansvar som i huvudsak tydliga. Samtidigt föreslår Statskontoret att regeringen ska ställa tydligare krav på myndigheternas samverkan och konsekvensanalyser. Rolltydlighet hos den egna myndigheten är alltså inte samma sak som tydlighet i det gemensamma systemet.

Praktiskt innebär detta att underlaget bör innehålla en aktörskarta och en ansvarsöversikt som svarar på vem som beslutar, vem som finansierar, vem som genomför och vem som följer upp – samt vilka beroenden som finns mellan aktörerna. Det är också värt att beskriva var gränsdragningen är oklar och vad det i så fall innebär för genomförandet. Att öppet redovisa otydliga ansvarsförhållanden är mer användbart för beslutsfattaren än att dölja dem i generella formuleringar.

Långsiktighet, helhetsperspektiv och uppföljning av samlade effekter

Kortsiktig finansiering slår direkt mot möjligheten att lära. Riksrevisionen konstaterar att finansieringen av det regionala utvecklingsarbetet till stor del sker med projektmedel över några år, och att detta leder till en kortsiktighet och ryckighet som passar dåligt med möjligheterna till långsiktigt lärande. Ett beslutsunderlag bör därför beskriva inte bara vad som ska göras härnäst, utan hur kunskap ska byggas upp och tas till vara över tid.

Statskontoret föreslår flera åtgärder för att stärka den långsiktiga styrningen på klimatområdet. För det första att regeringen i relevanta myndigheters instruktioner anger vilka uppgifter myndigheterna har för att bidra till att klimatmålen nås, och att myndigheterna bör vara delaktiga i att utreda och föreslå hur en sådan instruktionsändring ska se ut. För det andra föreslår Statskontoret att regeringen ger Klimatpolitiska rådet i uppdrag att ta fram en översikt över samtliga genomförda, pågående och beslutade initiativ på klimatområdet.

Statskontoret föreslår också att regeringen ska ställa tydligare krav på uppföljning och utvärdering av styrmedel. Det ligger i linje med Riksrevisionens iakttagelse att bristande helhetsperspektiv försvårar utvärderingen av politikens samlade effekter. Att följa upp enskilda insatser var för sig ger sällan svar på om de tillsammans leder mot målet.

I praktiken kan underlaget därför struktureras som en portfölj snarare än som enskilda projekt: vilka insatser är genomförda, vilka pågår, vilka är beslutade men ännu inte startade, och hur hänger de samman? Planera uppföljningen redan när vägvalet görs, bestäm vilka effekter som ska kunna observeras och på vilken nivå, och beskriv hur resultaten ska föras tillbaka in i nästa beslutscykel. En vanlig fallgrop är att uppföljning konstrueras i efterhand, när möjligheten att påverka datainsamlingen redan är förbi.

Överblick över insatser, finansiering och analyskapacitet

En samlad bild av vilka bidrag och insatser som finns – och vilka som redan är beslutade – är ett av de mest konkreta bidragen till bättre strategiska beslut. Statskontoret konstaterar att det på klimatområdet saknas en överblick över genomförda, pågående och beslutade insatser, och föreslår att Klimatpolitiska rådet får i uppdrag att ta fram en sådan översikt. Statskontoret föreslår vidare att Vinnova får i uppdrag att upprätta en förteckning med aktuell information om vilka bidrag som finns att ansöka på området.

Även inom den regionala utvecklingspolitiken går en stor del av styrningen genom finansiering och uppdrag. Riksrevisionen beskriver att de flesta myndighetsuppdrag med koppling till regional utveckling ges via regleringsbrev, och att Tillväxtverket är den myndighet som får flest sådana uppdrag. För den som tar fram ett beslutsunderlag är det därför relevant att redovisa genom vilka kanaler finansiering och uppdrag faktiskt kommer, och hur de förhåller sig till varandra.

Statskontorets klimatanalys berör också beställarkompetensen. Statskontoret föreslår att regeringen inrättar en klimatanalysfunktion i Regeringskansliet för att förbättra regeringens förmåga att beställa och ta hand om underlag från myndigheterna. Samtidigt konstaterar Statskontoret att myndigheterna över lag har tillräcklig analyskapacitet för de uppdrag de tilldelas idag. Utmaningen ligger alltså inte främst i att producera analyser, utan i att ställa rätt frågor och att ta hand om svaren.

Ett praktiskt upplägg är att inventera vilka finansieringskällor och bidrag som är relevanta, sammanställa dem i en översikt med villkor och tidsramar, och därefter formulera beställningar av analyser med tydliga frågeställningar och avsatt mottagarkapacitet. Beställarkompetens är en resursfråga: någon behöver ha tid och mandat att formulera frågorna, bedöma underlagen och omsätta dem i beslutsalternativ.

Rättsligt stöd och digitalisering som del av beslutsunderlaget

Strategiska vägval behöver också hantera rättsliga förutsättningar. Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) beskriver i delrapporten Rättsligt stöd till offentlig förvaltning avseende digitalisering hur offentliga aktörers behov av rättsligt stöd ser ut, och gör bedömningen att det finns ett behov av rättsligt stöd inom området. Det innebär att rättsliga frågor inte bör behandlas som en avslutande kontroll, utan som en del av själva vägvalet.

Vilka rättsliga frågor som aktualiseras varierar med område och verksamhet, men typiskt handlar det om vilket handlingsutrymme regelverket ger, vilka krav som ställs på hantering av uppgifter och vilka förutsättningar som gäller vid upphandling och avtal. Ett användbart beslutsunderlag redogör för vilka rättsliga förutsättningar som styr alternativen, var osäkerheten finns och vad som krävs för att osäkerheten ska kunna hanteras.

Digitalisering hänger nära samman med detta. I svensk författningssamling har en central förvaltningsmyndighet haft uppgiften att vara central förvaltningsmyndighet för utveckling av en sammanhållen statlig förvaltning (SFS 2005:860), vilket illustrerar att utveckling av förvaltningen länge setts som en gemensam, statlig angelägenhet snarare än som enskilda myndigheters interna projekt. Digitala lösningar som ska fungera över organisationsgränser förutsätter därför både rättslig klarhet och samordning.

I underlaget bör rättslig kompetens involveras tidigt, de rättsliga riskerna och förutsättningarna beskrivas på samma sätt som ekonomiska och verksamhetsmässiga, och det bör framgå om genomförandet förutsätter att regelverk eller instruktioner behöver ses över. Att vänta med dessa frågor till genomförandefasen innebär i praktiken att handlingsutrymmet begränsas efter att beslutet redan fattats.

Exempel: kollektivtrafik och regional utveckling som strategiska verktyg

Regional utveckling är ett område där behovet av samlade beslutsunderlag är särskilt tydligt. Rapporten Kollektivtrafik som verktyg för regional utveckling (T. Svensson) anger som sitt syfte att förbättra kunskaps- och beslutsunderlag för en effektivare användning av kollektivtrafiken som utvecklingsverktyg. Det är ett exempel på hur en enskild verksamhet kan behandlas som ett strategiskt instrument för bredare mål, snarare än enbart som en trafikfråga.

Ett annat stöd är rapporten 21 vägar till hållbar regional utveckling, som ger en kort presentation av innehållet i – och omfattningen av – det regionala utvecklingsuppdraget så som det är formulerat i förordningar. För den som tar fram ett beslutsunderlag är uppdragets faktiska formulering en naturlig utgångspunkt: den anger vilket mandat som finns, vilka områden som omfattas och därmed vilka vägval som ligger inom ramen.

Att omsätta ett brett uppdrag i ett konkret underlag innebär ofta att man behöver formulera vilka mål insatsen bidrar till, beskriva målkonflikter mellan exempelvis tillgänglighet, kostnad och miljöpåverkan, och välja indikatorer som gör det möjligt att följa utvecklingen över tid. Kollektivtrafik är ett belysande fall eftersom den berör flera politikområden samtidigt och därför kräver samordning mellan aktörer på olika nivåer.

Riksrevisionens granskning påminner om att regionerna har olika kapacitet att hantera det regionala utvecklingsansvaret och ofta är beroende av samverkan med statliga myndigheter. Ett beslutsunderlag som ska fungera i praktiken behöver därför anpassas efter den egna organisationens faktiska förmåga och tydligt redovisa vilket stöd eller vilka beroenden som förutsätts.

Checklista för ett ändamålsenligt beslutsunderlag

– Beskrivs problembilden utifrån de faktiska förutsättningarna, inklusive styrningens tydlighet, långsiktighet och helhetsperspektiv?

– Finns en aktörskarta som visar vem som beslutar, finansierar, genomför och följer upp?

– Beskrivs ansvarsfördelningen även där den är otydlig eller omstridd, och framgår det vad otydligheten innebär för genomförandet?

– Redovisas beroenden mellan sektorer och förvaltningsnivåer, tillsammans med vilken samverkan som krävs?

– Är tidsperspektivet långsiktigt nog att rymma lärande, eller bygger underlaget på kortsiktiga projektmedel och korta uppdrag?

– Finns en samlad bild av genomförda, pågående och beslutade insatser inom området?

– Finns en översikt över relevanta bidrag och finansieringskällor, med villkor och tidsramar?

– Är uppföljningen planerad redan i beslutet, med valda indikatorer och en beskrivning av hur samlade effekter ska kunna bedömas?

– Är beställningen av analysunderlag tydligt formulerad, och finns resurser och mandat att ta hand om underlagen?

– Är de rättsliga förutsättningarna klarlagda tidigt, inklusive eventuella behov av att se över regelverk eller instruktioner?

– Är digitaliseringens förutsättningar beskrivna, särskilt när lösningar ska fungera över organisationsgränser?

– Framgår det vilka alternativ som övervägts, varför de valts bort och vilka konsekvenser de hade haft?